فساد «قانونمند» در شهرداریها؛ قوانین دوپهلو و اختیارات نامحدود ابزار خلق رانت
فساد در شهرداری تهران تنها تخلف قانونی نیست؛ شبکهای پیچیده از خلأهای قانونی، تفسیرپذیری قوانین و اختیار نامحدود مدیران، مسیر رشوه و رانت را هموار میکند و شهروندان عادی را ناخواسته در چرخه فساد گرفتار میسازد. در «روز جهانی مبارزه با فساد» پیچیدگی فساد در این دستگاه عمومی را بررسی میکنیم.
امیر منصوری، استاد معماری دانشگاه تهران و رئیس پژوهشکده نظر، فساد شهری را محصول «قانونهای دوپهلو و اختیارات نامحدود مجریان» میداند. او توضیح میدهد که تراکمفروشی، کمیسیون ماده ۱۰۰ و شبکه واسطهگری قانونی، همگی ابزارهایی برای ایجاد رانت و نابرابری هستند؛ جایی که قانون ظاهراً رعایت میشود اما در عمل میلیاردها تومان سود برای عدهای خاص ایجاد میکند. این چرخه، از بالا طراحی شده و از پایین اجرا میشود و حتی مدیران تازهوارد نیز قادر به شناخت کامل آن نیستند.
منصوری فساد در شهرداری را پدیدهای پیچیده و ریشهدار توصیف می کند که نه همیشه به معنای تخلف حقوقی، بلکه اغلب ناشی از خلأها و تفسیرپذیری قوانین است.او تأکید می کند که این نوع فساد، بهویژه در حوزه فروش تراکم، برخلاف تصور عموم، «قانونمند» است و گلوگاه اصلی آن به طراحی ضعیف و اختیارات نامحدود قانون بازمیگردد.
یادآوری یک مناظره تاریخی؛وقتی عارف و قالیباف هر دو درست میگفتند
امیر منصوری با اشاره به تفاوت میان فساد حقوقی و ادراک عمومی مردم، توضیح می دهد: بسیاری از شهروندان هر اقدامی از سوی شهرداری که موجب نارضایتی آنها شود را فساد تلقی میکنند، در حالیکه قانون چنین نیست. اگر عملکرد متصدیان شهرداری مطابق قانون باشد، حتی اگر مردم ناراضی باشند، نمیتوان آن را فساد نامید.
او اضافه می کند: مسئله اصلی، خلأهای قانونی و اختیار بیش از حد مجریان است. در طرح جامع شهر تهران، بهویژه در پهنهبندیها، قوانین تفسیرپذیرند و اختیار کامل به مدیران و کارشناسان داده شده است. این اختیار باعث میشود که تراکم به برخی افراد فروخته شود و به دیگران نه، و اینجاست که اختلاف منافع ایجاد و فساد ظاهر میشود.
منصوری با اشاره به نمونه تاریخی مناظرههای ریاست جمهوری بین محمدباقر قالیباف و محمدرضا عارف، میگوید: موضوع تراکمفروشی یکی از بحثبرانگیزترین مسائل بود. از نظر قانونی، شهرداری اختیار داشت که فروش تراکم را به دلخواه تنظیم کند، هر دو طرف مناظره از این حیث درست میگفتند، اما مشکل اصلی تفسیرپذیری قانون و اختیارات نامحدود مجری است.
او تأکید می کند: وقتی قانون مطلق و صریح نباشد، مجری میتواند تصمیمات دلخواه بگیرد و منافع خودش یا شهروندان را ترجیح دهد. اینجا، منافع متصدی شهرداری با منافع مراجعهکننده در تضاد قرار میگیرد و زمینه بروز فساد فراهم میشود.
منصوری به اهمیت اصلاح قوانین برای کاهش فساد اشاره می کند: اگر قوانین واضح و شفاف باشند و حق شهروندان شفاف مشخص شود، اختیارات دلخواه مجری محدود شده و گلوگاههای فساد از بین میرود.
فساد قانونی چگونه به تبانی و رانت ختم میشود؟
امیر منصوری در ادامه تحلیل خود از ماهیت فساد در شهرداری، به تبانی میان متقاضیان، واسطهها و مجریان قانون اشاره می کند؛ جایی که به گفته او «همسویی منافع» میان ذینفعان، مسیر فساد را هموار میکند.
او توضیح میدهد: وقتی قانون اختیار تفسیر را به مجری میدهد، این امکان بهوجود میآید که مراجعهکننده و متصدی با هم تبانی کنند؛ یکی منفعت بدهد و دیگری قانون را به نفع او تفسیر کند. در این شرایط، حتی دستگاه نظارتی هم وقتی وارد میشود، با این پاسخ مواجه میشود که قانون به من اجازه داده است.
منصوری برای ملموس شدن موضوع به نمونههای عینی در شهر اشاره میکند: همه ما خیابانهایی دیدهایم که میان ساختمانهای 5 طبقه ناگهان یک ساختمان ۸ طبقه ساخته شده، وقتی به پشت پرده نگاه میکنید، متوجه میشوید آن ۳ طبقه اضافه، دقیقاً بر اساس همان اختیارات شناور و تفسیرپذیر قانونی صادر شده است.
به گفته او، قانون بهجای شفافسازی، با افزودن شروط مبهم، مسیر تفسیر را بازتر کرده است: میگویند اگر ملک سر نبش باشد، اگر خیابان تجاری باشد، اگر مجاور واحدهایی باشد که پیش از این از این منافع استفاده کردهاند؛ اما هیچوقت دقیق نمیگویند بهرهمند شدن یعنی چه. این واژههای دوپهلو، ابزار دست متصدی میشود.
شکلگیری شبکه واسطهگری رسمی
منصوری بخش نگرانکنندهتر ماجرا را شکلگیری یک شبکه واسطهگری رسمی میداند: امروز دیگر واسطههایی بهوجود آمدهاند که دقیقاً سوراخهای قانون را شناسایی میکنند. به متقاضی میگویند اگر فلان مبلغ را بدهی، من از مسیر کاملاً قانونی برایت امتیاز اضافه میگیرم. این دیگر یک تخلف پنهانی نیست، یک کاسبی رسمی شده است.
به گفته او، این واسطهها حتی وارد مذاکره مستقیم با شهرداری میشوند و با استناد به همان واژهها و تبصرههای مبهم، مجوزهای اضافه میگیرند. نتیجه این روند، نابرابری آشکار در سطح شهر است: در یک خیابان، یکی تجاری میشود، دیگری نه؛ یکی پیشآمدگی دارد، دیگری ندارد؛ بدون آنکه شهروندان بدانند چرا؟
منصوری با اشاره به جهش قیمت مسکن در تهران تأکید میکند: وقتی هر متر واحد مسکونی تا ۱۵۰ میلیون تومان و حتی بالاتر قیمت دارد، گرفتن تنها یک طبقه اضافه میتواند دهها میلیارد تومان ارزش افزوده ایجاد کند. حالا اگر عوارض شهرداری برای این امتیاز مثلاً ۵۰ یا ۶۰ میلیارد تومان باشد، باز هم سود بزرگی باقی میماند. همین سود، موتور تولید فساد است.
از نگاه او، یکی از تلخترین ابعاد این چرخه، نابرابری میان شهروندان آگاه و ناآگاه است: یک نفر با واسطه، تمام راههای قانونی دور زدن محدودیتها را بلد است و از همه ظرفیتها استفاده میکند؛ اما شهروند کناریاش اصلاً خبر ندارد که چنین مسیرهایی وجود دارد. نتیجه این میشود که یکی چند طبقه اضافه میگیرد و دیگری حتی جرأت طرح درخواست را هم ندارد.
امیر منصوری در ادامه تشریح سازوکارهای فساد ساختاری، به یکی از شناختهشدهترین مسیرهای «تبدیل تخلف به رفتار قانونی» اشاره میکند: کمیسیون ماده ۱۰۰. به گفته او، این کمیسیون عملاً تخلف ساختمانی را از یک جرم شهری به یک معامله اقتصادی قابل پیشبینی تبدیل کرده است.
او توضیح میدهد: در کمیسیون ماده ۱۰۰، فقط بخشی از ارزش ملک جریمه میشود و بخش اصلی سود برای مالک باقی میماند. یعنی هم هزینه تخلف مشخص است، هم سود آن، هم زمان و هم سازوکارش. همه بلدند چطور تخلف کنند بدون اینکه واقعاً گرفتار شوند.
منصوری روند متعارف این تخلف «قانونمندشده» را چنین شرح میدهد: مالک با یک توافق نانوشته، ساختمان را تا آخرین مرحله مطابق پروانه جلو میبرد، فقط ستونها را نگه میدارد تا گزارش نهایی مهندس ناظر ثبت شود. بعد از آن، یک طبقه اضافه ساخته میشود. ناظر گزارش تخلف میدهد، اما دیگر بحث تخریب مطرح نیست؛ پرونده میرود کمیسیون ماده ۱۰۰ و با جریمه حلوفصل میشود.
به گفته او، در این چرخه هیچکس متخلف شناخته نمیشود: شهرداری میگوید من گزارش را درست ثبت کردم، مهندس میگوید من گزارش را دقیق دادم، مالک هم میگوید جریمهاش را پرداخت کردم. تخلفی اتفاق افتاده، اما هیچ متخلفی وجود ندارد.
منصوری ریشه عمیقتر این وضعیت را نه در اجرای قانون، بلکه در خودِ فرآیند قانونگذاری میداند: مشکل از جایی شروع میشود که کسانی که ذینفع تخلف هستند، به مبانی قانونگذاری تسلط پیدا میکنند؛ از طرح جامع گرفته تا کمیسیونها و بخشنامهها. قوانین دوپهلو و تفسیرپذیر عمداً طراحی میشوند.
طرح جامع تهران بزرگترین بستر تولید تخلف قانونمند
او طرح جامع تهران را «بزرگترین بستر تولید تخلف قانونمند» توصیف میکند و میگوید: بعد از طرح جامع، کمیسیون ماده ۵ بهعنوان یک مرجع اجرایی وارد میشود که قرار بوده نواقص طرح را اصلاح کند، اما در عمل مصوبههایی صادر میکند که از خود طرح جامع هم بزرگتر و مؤثرتر میشوند، در حالیکه اسمشان را “مصوبه اجرایی” میگذارند.
به گفته منصوری، هیچ نهاد بالادستیِ ناظر جدی بر این مصوبات وجود ندارد: چیزی به نام شورای نگهبان برای مصوبات شهرسازی نداریم. اگر شورای شهر و کمیسیون ماده ۵ با هم بسازند، عملاً همه تخلفات تبدیل به قانون میشود.
او تأکید میکند که مسئله فساد، وابسته به یک دوره یا یک شهردار خاص نیست: اینطور نیست که بگوییم در فلان دوره فساد بوده و در فلان دوره نه. مسئله، بدنه ثابت شهرسازی است؛ همان بدنهای که در همه دولتها، همه وزارتخانهها و همه دورهها باقی میماند.
منصوری،اضافه میکند: وزیر میآید و میرود، اما بدنه ثابت کمیسیون ماده ۵ و شبکه کارشناسان پابرجاست. اینها با هم بدهبستان دارند؛ یکی پاس میدهد، یکی شوت میزند و در نهایت، مدیر ارشد هم که تازه آمده اصلاً نمیداند در لایههای زیرین چه میگذرد.
این استاد دانشگاه به تاکتیک انحراف افکار عمومی توسط شبکههای فساد اشاره میکند: هر از گاهی یک پرونده بزرگ را برجسته میکنند، مثل یک برج خاص. کمپین رسانهای راه میاندازند، موج درست میکنند، مردم هم فکر میکنند با یک فساد بزرگ برخورد شده.
به گفته منصوری، برخی از این پروژههای پرحاشیه، عمداً بهعنوان «قربانی» انتخاب میشوند: برای این باندها، حل آن پرونده خاص اصلاً کار سختی نیست. اما همان یک پرونده را بزرگ میکنند تا هزار پرونده دیگر دیده نشود.
قدرت شبکههای پنهان فساد در شهرداری
رئیس پژوهشکده نظر، در ادامه تحلیل خود از فساد در شهرداری، تأکید میکند که این فساد نه محدود به یک دوره مدیریتی است و نه ناشی از عملکرد یک مدیر خاص. به گفته او، بدنه ثابت و شبکههای پنهان فساد در شهرداری، قدرتی فراتر از مدیران دورهای دارند و مکانیزم فساد را پیچیده و غیرشفاف میکنند.
منصوری توضیح میدهد: «مدیران تازهوارد نمیدانند چگونه این سازوکارها عمل میکند. همه میدانند فساد وجود دارد، اما هیچکس مکانیزم دقیق آن را نمیشناسد. برخی میخواهند وانمود کنند فساد در دورهای خاص ایجاد شده، در حالیکه شبکه ثابت و باند فاسد همیشه حضور داشته و تغییر نکرده است.
منصوری ادامه میدهد: حتی در مواردی، تبانیها با ابزارهای مالی مدرن مثل بیتکوین یا سایر مبادلات ریالی انجام میشود تا مجوزها قانونی و سریع صادر شوند. این استفاده از تفسیر قانون و رانت اطلاعاتی، یک نوع «بیقانونی قانونی» است.
منصوری این وضعیت را با استانداردهای جهانی مقایسه میکند: در آمریکا، سوءاستفاده از اطلاعات و رانت به وضوح جرم است و مجازات دارد؛ اما در ایران، بسیاری از افراد از اطلاعات قانونی و تفسیری، و از قدرت ناشی از قانون، بهرهبرداری میکنند بدون اینکه کسی بتواند آنها را مؤاخذه کند.
به گفته او، این شبکههای پیچیده، ترکیبی از فساد قانونی، رانت اطلاعاتی و مدیریت ناکارآمد مدیران دورهای است که عملاً فساد شهری را به یک سیستم پایدار و منحصر به ایران تبدیل کرده است: من این سازوکار را دوگانه فساد ایرانی مینامم؛ چیزی که در هیچ جای دنیا مشابه آن دیده نمیشود و محصول شرایط اقتصادی و سیاسی خاص ایران است.
منصوری تأکید میکند که رانت، اساساً نتیجه نبود شفافیت و نبود دسترسی برابر است: اگر همه آزاد و شفاف عمل کنند، رانت دیگر معنا ندارد. رانت وقتی ایجاد میشود که ترجیح و اولویت بین افراد مختلف وجود داشته باشد و این ترجیح اغلب به پول یا روابط خاص گره خورده است.
او با اشاره به نمونههای ملی و شهرداری میگوید: مثلاً صدور مجوز واردات خودرو یا تخصیص منابع بانکی، با قوانین پیچیده و تبصرههای تفسیرپذیر، امکان سوءاستفاده فراهم میشود. یک نفر با اطلاعات و نفوذش میتواند مجوز بگیرد و دیگری نمیتواند. همین مکانیزم، هم در بانکها و هم در شهرداری اجرا میشود.
عمیقترین فساد در سطح قانونگذاری رخ میدهد
منصوری ادامه میدهد که مشکل اصلی در فرایند قانونگذاری است: عمیقترین فساد در سطح قانونگذاری رخ میدهد. قوانین باید طوری باشند که امکان تفسیر نداشته باشند، اما در ایران، قانون از ابتدا طوری نوشته میشود که حتماً قابل تفسیر باشد. نتیجه، «فساد قانونمند» است.
این استاد دانشگاه در ادامه تشریح سازوکار فساد، به سطحی از تخلف اشاره میکند که مستقیماً شهروندان عادی را درگیر میکند؛ جایی که مقررات سختگیرانه و فرسایشی، مردم را ناخواسته به سمت پرداخت رشوه سوق میدهد: برای یک خانه معمولی، ممکن است دو سال شهروند را بدوانند؛ فقط به خاطر اینکه مثلاً ۱۰ سانتیمتر پارکینگ کم دارد، یا یک لوله باید چند سانتیمتر جابهجا شود. همین فشارهای ریز و فرسایشی، شهروند را وادار میکند که به یک کارمند شهرداری “رشوه” بدهد تا کارش راه بیفتد.»
به گفته منصوری، این نوع فساد خرد، ظاهری قانونی دارد اما در واقع بخشی از همان شبکه پنهان فساد است: همهچیز طوری طراحی میشود که انگار مشکل فنی و آییننامهای وجود دارد، اما در عمل، این موانع فقط یک پوشش برای باز کردن مسیر رشوه است.
او تأکید میکند که این نوع تخلف، اگرچه در ظاهر کوچک است، اما بهصورت گسترده در حال بازتولید فساد در بدنه اداری است: فشاری که بر شهروند عادی وارد میشود، او را ناخواسته وارد چرخهای میکند که از بالا طراحی شده و از پایین اجرا میشود.
در نهایت فساد شهری محصول قوانین دوپهلو و اختیارات نامحدود مجریان است. تراکمفروشی، کمیسیون ماده ۱۰۰ و شبکه واسطهگری قانونی، ابزارهایی برای ایجاد رانت و نابرابری هستند. این فساد قانونمند، از بالا طراحی و از پایین اجرا میشود و حتی مدیران جدید نیز مکانیزم کامل آن را درک نمیکنند. حل این مشکل نیازمند اصلاح قوانین و شفافسازی کامل است.